世界须警惕美国“蓝色圈地运动”

环球圆桌对话

编者按：关键矿产是现代电子和工业产品不可或缺的原材料。日前，美国政府可能推出一项行政令以加速国际水域深海采矿审批的消息，使海底矿藏开采话题成为国际舆论关注热点。本期“环球圆桌对话”邀请三位学者就这一话题展开讨论。
周城雄：中国科学院科技战略咨询研究院研究员
高之国：国际海洋法法庭原法官、中国海洋法学会前会长
陈相秒：中国南海研究院南海历史文化研究所所长

美国正加速推进“蓝色圈地运动”
周城雄
据消息人士日前透露，白宫拟推出一项加速国际水域深海采矿审批的行政命令，允许企业绕开联合国支持的审查程序，直接通过美国国内法向其商务部下设部门申请许可。这一动向被视为美国新政府继争夺格陵兰岛稀土开发权、就资源议题施压乌克兰后，在关键矿产战略方面又一措施。
深海采矿需克服极端环境下的技术难题，目前全球仅有少数国家具备商业化试采能力。就美国而言，尽管洛克希德·马丁等大企业自20世纪80年代起参与勘探，但受限于成本与环保争议，技术商业化进程缓慢。美国新政府此次加速审批，旨在通过政策激励弥补技术转化短板，抢占深海采矿产业链高地。
尽管国际海底管理局（ISA）尚未通过深海采矿法规，但已明确“先到先审”的申请原则。中国凭借5份ISA勘探合同（全球最多）及技术积累，可能在规则成型后占据先发优势。美国如今以国内法（如《深海海底硬矿物资源法》）构建替代性技术标准体系，试图绕开国际监管框架，主导未来技术规则话语权。
当前美国急于抢夺深海矿产，受所谓“资源安全与地缘制衡”的双重驱动。镍、钴、铜等矿产是新能源电池、半导体和国防工业的核心原材料，全球陆域资源分布高度集中（如刚果占钴产量的70%），且易受地缘冲突影响。东太平洋的克拉里昂—克利珀顿区（CCZ）海底多金属结核的钴、镍储量远超陆地总和，成为美国所谓“去风险化”战略的关键目标。今年3月美国总统特朗普签署《矿产安全振兴令》，强调减少对“战略竞争对手”的依赖，深海采矿正是这一政策的延伸。深海采矿设备与海洋军事技术存在高度协同性。美国海军研究所报告称，遥控无人潜水器和海底测绘技术可直接用于军事侦察。通过推动商业采矿，美国可借民用项目掩护，强化对太平洋、大西洋海底地形的情报掌控，服务于“印太战略”。
我国通过《深海海底区域资源勘探开发法》(简称《深海法》）和国际合作，逐步构建起从勘探到冶炼的完整产业链，并在ISA中扮演规则重要制定者的角色。美国智库报告渲染，若中国主导深海采矿，将“巩固其在关键矿产供应链的霸权”。美国新政府以单边行动打破多边规则，既为制衡中国，亦为拉拢盟友形成资源联盟。
目前，海底多金属结核的镍开采成本远高于陆地，但是未来预计可以接近陆地成本，而且开采海底结核矿床的社会和环境影响都较小。国际金属市场长期受伦敦金属交易所主导，但若美国掌控深海矿产产能，可通过“资源—金融”联动重塑定价机制。例如，纽约商品交易所已经推出钴期货合约，深海钴供应将增强其交割库容与话语权。此举不仅对冲美元霸权弱化风险，更能为新能源时代的经济霸权奠基。美国企业界认为，绕过ISA审查可缩短审批周期（从10年降至3-5年），加速资本回报，因此通过政治献金与游说推动行政令出台。共和党议员亦联名施压，宣称“不能让中国垄断深海财富”，这反映出军工复合体与资源巨头的利益捆绑。
美国加速深海采矿的举措，本质是以科技突破、战略资源控制和经济利益最大化为核心的复合型博弈。其单边主义行动冲击多边治理体系，可能引发“规则丛林化”与生态风险外溢。对中国而言，需在技术研发（如提升深海工程装备国产化率）、规则反制（推动ISA加快立法）和资源联盟（深化与友好国家合作）三向发力，构建“深海命运共同体”。如何应对这场无声的“蓝色圈地运动”，将决定未来深海的全球权力格局。

国际海底区域资源是全人类共同财产
高之国
国际海底区域已成为海洋大国拓宽发展空间、谋求竞争优势的新疆域。美国新政府拟推出一项行政命令，允许采矿公司绕过国际海底管理局及相关程序，直接在国际海底区域进行资源开发活动。这是美国奉行“美国优先”、“单边主义”的又一体现。
1970年联合国大会通过《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤之原则宣言》（下称《宣言》），郑重宣告“各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤，以及该地域之资源，为全人类共同继承之财产”。1982年《联合国海洋法公约》（下称UNCLOS）延续《宣言》的宗旨和精神规定了“区域”的法律地位和基本制度。UNCLOS明确规定，国际海底 “区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。“区域”内的“资源”是指，在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包括多金属结核。“区域”内勘探和开发实行“平行开发制”，即“区域”内勘探和开发活动由国际海底管理局企业部直接开发，同时也允许缔约国或其国营企业、在缔约国担保下的具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的自然人或法人、符合公约有关规定的条件的上述各方的任何组织，与管理局以协作方式进行勘探和开发。1990年至1994年，为弥合以美国为首的发达国家与发展中国家在国际海底区域开发制度方面的分歧，经多轮谈判，《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（下称《协定》）最终于1994年7月28日由联合国大会通过，并于两年后生效。截至目前，该协定共有152个缔约方，但美国仍拒绝加入。
《协定》维系了UNCLOS为国际海底区域制定的基本框架，即坚持“‘区域’及其资源是人类的共同继承财产”这一总原则，由国际海底管理局代表全人类对“区域”进行勘探和开发，同时允许各缔约国及其公私企业，通过与国际海底管理局签订合同的方式进行勘探和开发。整体来看，“区域”制度是以“人类共同继承财产原则”为基础、以国际海底管理局为核心管理机构、以“平行开发制”为整体框架的一项新型制度。当前，国际社会正在谈判的《“区域”内矿产资源开发规章草案》在基本原则部分依然郑重重申“确认对‘区域’内资源的权利属于全人类，由海管局代表全人类行使”。
美国新政府拟出台的深海采矿令违反包括UNCLOS在内的国际法。根据UNCLOS规定，任何意图在“区域”内从事勘探开发的国家必须通过与国际海底管理局签订勘探和开发合同。白宫拟推出的行政令无视上述要求，明显违反国际法和UNCLOS规定。UNCLOS的许多规定，包括专属经济区制度和人类共同继承财产原则，已经成为国际习惯法的一部分。
尽管美国不是UNCLOS及《协定》缔约国，但美国应遵守UNCLOS所体现的一般国际法原则和国际习惯法。
一是美国负有不得采取违背UNCLOS目的及宗旨之行动的“前条约义务”。《维也纳条约法公约》第18条规定“一国负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动：若该国已签署条约或已交换构成条约之文书而须经批准、接受或核准，但尚未明白表示不欲成为条约当事国之意思”。美国参与了UNCLOS条文的全部起草过程并签署了公约，且其国内历来有呼声要求美加入UNCLOS。因此，美拟发布的行政令显然构成妨碍UNCLOS条约之目的及宗旨的行动。
二是美国享受了UNCLOS规定的权利，就应遵守UNCLOS规定的义务。美国宣布了全球最大的超过1560万平方公里的管辖海域。2023年12月，美国单方面宣布对北极和白令海等大片区域大陆架的主权要求，面积达到100万平方公里。美国行使了UNCLOS规定的权利，根据条约效力相对原则，美国也应遵守UNCLOS规定的关于国际海底区域制度的义务。
三是国际海底区域的相关规则制度已成为国际习惯法，适用于所有国家。UNCLOS及其执行协定所建立的国际海底区域制度，已经得到国际社会普遍接受。因此，人类共同继承财产原则等“区域”原则和规则已经成为习惯法。此外，有学者指出， “区域”资源属于全人类、任何国家不得据为己有，国际海底管理局代表全人类行使“区域”资源权利，“区域”制度中的部分规定应具有客观制度的性质，甚至部分规则可能同时构成强行法。所以，美国不得将“区域”及其资源据为己有。

深海矿藏开采应有序合作展开
陈相秒
海洋孕育了生命，也是人类文明的摇篮。特别是自15-16世纪地理大发现，海洋在联通大西洋两岸及东西方的进程中扮演了不可替代的角色，是当代一波又一波全球化浪潮不可或缺的载体。
进入21世纪以来，人类对海洋的开发利用进入了前所未见的新阶段，向深远海进发成为新趋势。其中，深海矿藏勘探开发日益成为世界各国青睐的新产业。在大洋深处，以多金属结核、多金属硫化物、富钴结壳三种形式存在的锰、铁、铜、镍、钴、铅、锌、银、金及钼、锂、钛和铌等稀有金属种类丰富、储量惊人。仅太平洋海域的锰、铜、钴的矿藏量分别为陆地的57倍、9倍、359倍，多达2000亿吨、50亿吨和30亿吨。
然而，海底矿藏开采仍处于技术探索、国际规则制定、商业市场培育的起步阶段。特别是这些矿藏大多赋存于水深2000米至6000米深海海底，商业开采亟待技术突破，如矿区海底地形复杂崎岖、矿藏存在形式多样导致开采效率难以保障、深海采矿将带来环境破坏等。正因诸如此类的技术挑战，美国、德国、日本等发达国家虽然自20世纪70年代就开始瞄准深海矿藏，在水深超过5000米的海底开展开采试验，但直到今天仍未能实现商业利用。
进入21世纪以来，层出不穷的技术创新为深海矿藏从科学实验向商业开采突破提供了基础。日本在2012年以后陆续开展了水深700-1600米海底矿藏的开采实验及在5000米水深的海底区稀土样本采集和水深2400米海底稀土沉积物开采、输送、环境监测联合海试。欧美国家及韩国、印度、新加坡等亚洲国家围绕深海采矿也都各有建树。
中国虽是深海探测的“后来者”，但经过数十年的发展和积累，深海探测技术已在全球处于领先地位，自主研制的“奋斗者”号载人潜水器已完成万米深海探测。2024年中国科研团队研发的深海重载作业采矿车工程样机“开拓二号”完成海试，首次突破4000米水深大关，意味着基本达到深海矿藏商业开采需要的深度。
矿产资源是制造手机、电脑、新能源电池、储能、风力涡轮机等现代电子和工业产品不可或缺的原材料，可谓是第四次工业革命的重要“生命元素”。寻找更大的矿藏来源成为全人类面临的共同课题，包括深海和太空在内的新空间因而成为世界各国开拓新的矿产资源的重要来源。
据国际能源署预测，全球对与清洁能源技术相关的关键矿产需求至2030年将比2024年翻一番，到2040年将增长4倍，接近4000万吨。实现2030年全球净零碳排放的目标，世界需要新建超过50座锂矿、60座镍矿以及17座钴矿。其中，全球对锂矿的需求将增长5倍。与需求不相符的是，全球陆地矿产资源维持稳定的供应难度越来越大，其中部分矿产将面临难以为继的窘境，比如，按照美国地质调查局的数据，全球镍矿藏储量2019年为8900万吨，按现有的开采速度，约能维持37年。
技术的发展及国际规则谈判的积极进展，这二者叠加作用为深海矿藏的开采注入了新的动力。南太平洋国家“陆小海大”，陆域总面积约53万平方公里，但主张的海洋专属经济区海域面积却高达1900万平方公里。广阔大海域面积蕴藏着储量全球领先的各类矿藏资源。仅库克群岛主张管辖海域就拥有120亿吨深海多金属结核；基里巴斯在太平洋拥有7.5万平方公里深海矿区，位于矿藏丰富的克拉里昂—克利珀顿区。因此，中国和南太平洋国家的深海矿藏勘探合作，是全球领先的技术创新与资源天赋异禀的结合，是旺盛的市场需求与巨大的开发潜力的自然衔接。这也是积极推动构建“深海命运共同体”、实现共商共建共享全球治理观。

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